清末《点石斋画报》刊登的灾荒图  （图源网络）

 先秦“荒政十二策”生命力何在（下）

——读《周礼•地官司徒》笔记

       （上接前文）分析《周礼》可以发现，先秦“荒政”具有较完整的体系。

       其一有组织保障。《周礼•天官》“小宰”以官府的六种联事来会办国家政务，所言的“丧荒之联事”，即联合各部门办理王者之丧礼与有关饥荒的救济对策。如“司稼”，巡野观稼以察知年成好坏，决定征收赋税的办法，若民间所需粮食不敷，则加以救济；“遗人”掌理“邦之委职”，以备天子施惠，乡里所余用以救济民之困乏，司门司关所余用以抚恤阵亡将士的老弱眷属，县都所余用以荒年的救济等；此外如“廪人”、“仓人”、“旅师”等亦各有所司。《大司徒》中还提出在地方基层建立乡遂组织，使其互相救助。

       其二有具体措施。政治方面，主要指法律刑罚方面，荒年有特殊的政策，如宽缓刑罚，安定民心；如对发生灾荒的诸侯国予以救助。经济方面，表现为散利、薄征、弛力、舍禁、去几等举措。值得指出的是，《周礼》中体现了积谷备荒的救荒思想。

       史载，早在夏代已有仓储的存在，周代在总结夏、商二代经验的基础上，蓄积粮食尤受重视。较《周礼》稍后的《礼记•王制》中提出：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”《周礼》的仓储制度，是一项积极的荒政举措，开后世储粟备荒说的先河，也是社仓、义仓制度的滥觞。另外，从救荒的角度，《周礼》提出的“移民就谷”、“移民通财”方法，对于当时以及后世也是产生了深刻影响的。

       《周礼》中朴素唯物主义的抗灾救荒思想，在后世得到了进一步的发展，尤其到了明清时代，救荒思想的内容更是进一步丰富。有意思的是，清代的“荒政”也是十二条。

        据清代嘉庆《大清会典事例》记载，“荒政”是：“一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡”。清代嘉庆“荒政”十二条是否借鉴了先秦“荒政十二策”，那就无从考证了。

        但这十二条对策所透视出来的思想、措施，基本囊括并发展了历代相沿而成的各项救灾、备荒措施。按救灾的基本程序，有报灾（报灾是政府统筹规划的原始依据，也是政府救灾的第一步）、勘灾（即确定灾情等级过程）、审户（指核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济）、发赈（指按照赈票所列数目将赈米或赈银发放到灾民手中）。了解灾情后，蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等方面就成为清政府救灾的最主要措施。蠲免即为遇灾时免除钱粮赋税，

        这是清代救灾的重要措施。赈济是指用钱粮无偿救济灾民。调粟即通过粮食调拨来救济灾民。借贷是指由国家出借钱粮等物给灾民并于秋成缴还。除害主要指捕除蝗虫。安辑指对遇灾流亡在外的灾民的安置。抚恤指对灾民予以救济措施。  

        纵观跨越了二千多年的荒政对策，体现了一种历史的必然性。其必然性表现在：一是民本思想的一脉相承。民本思想强调“民惟邦本”，主张“重民”、“利民”、“富民”、“爱民”、“恤民”。其中的“恤民”是荒政的宗旨。二是救灾对策的传承发展。中国的荒政措施和制度至清代已经完备，对于抵御自然灾害、安定人民群众、恢复社会生产、稳定统治秩序等方面，对今天的国家管理者都有积极意义。

        当然，古代荒政又具有时代缺陷特征。中国的救灾思想中有较长时间内占主体地位的当属消极救济思想，即只主张进行灾后救济或补救的思想，这种思想包括临灾治标的赈济说、调粟说、养恤说、安辑说、蠲缓说等。至于祈祷天神、地神、山神、龙神来灌输精神信仰的办法，今天更不足取。